美丽湾省思:环保经发注定对立?

（图／取自网路）

很少有一个政策，像环境影响评估一样，被一方视为天使，一方视为恶魔，冰与火，毫无妥协。

十月二十八日，行政法院认定台东美丽湾度假村BOT案先施工后环评，二度撤销台东县政府给的环评决议。除非重做环评或再上诉，否则美丽湾十二亿元的投资，必须拆除。「改变，就从拆了美丽湾开始，」律师詹顺贵说。美丽湾是企业用巧门规避事先环评的恶例。更指标的案件是，投资金额超过九千亿元的国光石化。国光石化分别在二○○五年、二○○八年民进党、国民党执政时，都名列行政院重大投资。却在开了无数环评会议后，因为争议太大，马总统表态反对，大股东中油撤资，整个投资案胎死腹中。

国光石化的股东之一长春石化，后来搬到新加坡裕廊岛石化专区设厂，前后只花了四个月。「新加坡人口密集、又是白海豚的栖息地，但政府出钱填海造陆、海水淡化、办石化专业的训练学校，因为他们政策坚定，要做亚洲的石化基地，」陈宝郎说。

至于台湾，国光石化投资中止，不用再担心台湾的温室气体排放爆量，中华白海豚也不用转弯了，只是随着明年五轻关厂、二○一八年高雄大社工业区石化厂商面临迁厂，政府喊出朝高值化发展的石化产业要盖在哪？「不是说做不到（环境影响评估），而是这时间拖得太长，」前经济部长张家祝说。

1. 环评拖太久，商机稍纵即逝

根据最新的法院见解，有争议的案件在一阶环评时，若是採取「有条件式通过」，最后通常会被法院撤销环评结论。只要对环境有「重大影响之虞」，就需进行「二阶环评」。

根据统计，环评审查时间平均大约半年。但自二○○五年第六届环评委员开始，时间拉长到一年。而这只是在环保机关的审查时间，还不包括来来回回、退掉重来的书件往返补件。「三、五年通过（环评）很正常，」工业局副局长连锦漳直言。

二○○八年到一三年底，进入二阶环评的案子预计投资金额超过一．二兆元，几乎是台湾年投资额的一半。

即使宪法明订「经济及科学技术发展，应与环境及生态保护兼筹并顾」，环评是不是影响企业的投资意愿，甚至卡住了台湾经济发展的疑虑，始终存在。

2. 失控的环评会议

最早的范畴界定会议，陈宝郎就被要求针对「海岸地形」、「中华白海豚」、「水源供给」、「温室气体」，以及「健康风险评估」，广泛蒐集专案小组与当地居民、相关团体的意见，共计三百多项。

例如，被要求做浊水溪百年水量研究，甚至被要求做一六六二年郑成功来台以来的海岸歷史资料，以评估填海造陆会不会影响台湾本岛的海岸线。

因为每个议题都涉及评估的工程模式，国光石化前前后后召开了五次专案小组初审会、十七场专家会议。陈宝郎回忆，因为是世纪大案，场子上常见立委、环保团体发表意见，全程网路直播，外头还会有抗议者。

他认为，这对环评委员造成很大的压力，因为一旦跟环团态度不一，就很容易被攻击。审查会到后来，国光石化这一方根本找不到愿意出面的专家学者。

陈宝郎说，压死国光石化的最后一根稻草，就是「健康风险评估」的争议。陈宝郎雇请的工程专家採用美国惯用的电脑模型，环保团体则引用台湾学者自己发明的电脑模型，其结论差距颇大。又经过媒体大肆报导，中研院院士也跳入连署反对。「说实话，到现在我也不知道谁对，」陈宝郎直言，「因为专家会议并没有先谈定，用哪一套预测模式。」

但是，政府通过了重大建设决策，才来做环评，「对居民而言，是先射箭再画靶，」立委田秋堇认为，百姓没有资源，只能先怀疑、先反对，人民提出的质疑再多，政府和开发单位都有责任好好回应。

激化开发者与环保团体的，其实是台湾的制度。

台湾的「环评法」抄自美国。一九七○年，美国创设环评制度，带动了日后全球预防性环境法令的立法。美国的环评是政府进行开发决策时，不能逃避的「参考」程序。与经济利益、民生、社会文化等各种因素，同样是整体考量时需要被评估的其中一环。只是到了台湾，「当时立法院担心，核发开发许可的目的事业主管机关，不会客观考虑环境因素，所以把环评制度，抽到环保单位审查，」环保署综合计划处处长叶俊宏说明。

3. 制度设计　激化对立

环境评估由环保机关「集中审查」，再加上环评大会的「否决权」，使得「环境决策」从整体决策中抽离出来。「『经济发展』跟『环境保护』因此被放在两个极端去做考虑，」叶俊宏说。「又怕这么小的环保署做审查，其他机关会不理它，最后就给它环评没通过就不能开发的『否决权』，」引进环评制度的台大法律系教授叶俊荣，解释当时的时空背景，造就了台湾独步全球的环评制度。

至高无上的否决权，「就像是给小孩子一把关刀，」叶俊荣形容，让环评会得以否决复杂的开发决策，让「开发」与「环境」站上天平的两端，只见「对立」，不见「对话」。专长环境经济的中央研究院院士萧代基认为，「其实是缺点，」反而造成「不敢做决定」的顾虑。不像美国，发投资与营业许可执照的政府机关，也必须评估环境。叶俊宏形容，台湾的目的事业主管机关就只扮演类似「邮差」的角色，工作就是把环说书转送到环保机关。

「他们让开发单位矇着头去做，环评也花了那么多钱，才提到环保署来，结果发现那个区位是一个非常差的地方，各个部会都不会贊成。这不是白花钱，也浪费时间吗？」叶俊宏举某开矿申请案为例，涉及林班地（依天然地形分划而成的永久性森林区划单位）解编，农委会有顾忌，开发者后来才知道。最后的战场就是环评大会。

一次又一次的对立，也激化了彼此的不信任感。环境争议的战线延烧到司法体系，让问题更显棘手。自三年前，法院撤销中科三期环评之后，法院就成为环团的延伸战场。例如，淡北道路、北投缆车、中科三期、四期、桃科二期等，人民不服就提起诉讼，许多环评结果被法院撤销。

「不是单纯看到案子被停掉才是胜利，」叶俊荣提醒大家重新思考环评的用意，「没有那么笨的，专门弄一个制度来让经济受损。」在经济成长的焦虑，与环境保护的永续两端摆盪，如何找到平衡？

【101创业大小事／整理报导】

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